b体育政府引导基金对社会资本的有效引导作为政府投资的创新性政策工具，政府引导基金又称政府创业投资引导基金，是由政府出资设立，遴选专业化的风险投资机构作为子基金管理人实施市场化运作管理，进而吸引社会资本共同成立子基金，采用股权投资方式投资政府重点扶持产业的创业企业，形成财政资金杠杆放大效应的政策性基金。政府引导基金作为国有资本管理的制度创新载体，基于政府投资的信号传递机制，能够吸引更多的社会资本投资政府重点鼓励发展产业领域的创业企业，形成政府财政资金引导社会资本投资的杠杆效应，进而通过对社会资本的有效引导，实现政府引导基金的创业引导、创新引导和产业引导功效，为经济的高质量、可持续发展提供制度、资金和技术保障。
由于政府引导基金具有资本引导、创业引导、创新引导和产业引导功能，对弥补市场失灵、培育新质生产力、加快产业转型升级、实现经济高质量发展具有重要促进作用，党的二十届三中全会通过的《中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，鼓励和规范发展天使投资、风险投资、私募股权投资，更好发挥政府投资基金作用，发展耐心资本。习总在2024年12月召开的中央经济工作会议上进一步强调，健全多层次金融服务体系，壮大耐心资本，更大力度吸引社会资本参与创业投资，梯度培育创新型企业。2025年1月，国务院办公厅印发《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》，这是国家层面首次出台的促进政府引导基金发展的专门文件。
为了充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，实现有效市场和有为政府的有机结合，政府引导基金采用基金管理体制，作为其基金管理人的风险投资机构，从经济高质量发展的内在要求出发，基于其丰富的投资经验、敏锐的市场洞察力及科学的决策能力，甄选技术创新能力强、成长潜力大的战略性新兴产业和未来产业的优势创业企业进行股权投资b体育官方下载入口，有效利用政府投资所形成的信号效应以及具有专业化、市场化优势的风险投资机构与政府合作投资产生的协同效应，吸引带动更多社会资本投资创业企业，为创新企业的发展提供制度支持和资金支持，并能够吸引后续投资，以此进一步增强政府财政资金的杠杆放大效应，提高企业的自主创新能力和关键核心技术攻关能力，塑造企业创新发展的新动能、新优势，推动企业做强做大，促进产业结构优化升级，实现经济的可持续高质量发展。
当然，政府资本对社会资本提供的风险补偿，也有效降低了社会资本投资政府引导基金的风险，提高了社会资本的投资收益，从而进一步增强了社会资本投资政府引导基金的意愿与信心。
（一）政府引导基金的数量和规模均呈现稳步增长趋势，更加追求高质量发展。自2002年国内第一只政府引导基金中关村创业投资引导基金设立至今，我国政府引导基金的规模不断扩大，尤其是在2015年之后迎来了快速发展阶段。2015年全年新设立的政府引导基金为297只，基金规模约15089.96亿元人民币，分别是2014年引导基金数量和规模的2.83倍和5.22倍。此后，中央及地方政府越来越注重政府引导基金的实际效果，高质量发展日益成为我国政府引导基金发展的指导思想。
根据CVSource投中研究院的最新数据，截至2024年末，我国累计设立的政府引导基金数量已达1627只，累计规模达3.35万亿元人民币（见图）。这不仅体现了政府引导基金对社会资本的引领作用，也凸显了政府引导基金对企业创新发展的支持力度，政府引导基金在我国经济发展中的地位不断增强。以国家中小企业发展基金为例，该基金的总规模已达到357亿元人民币，投资覆盖了42只子基金，为超过1200家处于种子期和初创期的成长型中小企业提供了资金支持，其投资行为涉及的金额占对此类企业总投资的70%以上，为相关项目带来了超过4800亿元人民币的新增股权融资。
（二）政府引导基金的区域分布相对集中于东部发达地区，同时中西部地区发展势头也很强劲。我国东部沿海地区由于市场化投资环境成熟、经济发展水平较高以及优质项目资源丰富，其政府引导基金的发展一直处于领先地位。截至2024年末，东部地区已累计设立政府引导基金773只，占整体数量比重为47.51%，而同期广东省政府引导基金累计数量175只，累计规模达4913亿元人民币，位列东部第一。2024年10月深圳市政府更是提出，到2026年将建立一个万亿级的政府投资基金体系、千亿级“20+8”产业基金群以及百亿级天使母基金和种子基金群，全面提升政府引导基金的使用效率。
随着政府引导基金的不断发展，各地对其助力产业和区域经济发展的需求明显上升，中西部地区政府引导基金的设立也随之加速。截至2024年末，中西部地区已累计设立政府引导基金386只，认缴规模达到8635亿元人民币，数量和规模全国占比分别为23.72%和25.78%。特别是在“一带一路”倡议和疫情后经济复苏政策的推动下，中西部地区在吸引社会资本投资引导产业升级方面取得了显著成效。
（三）政府引导基金的投资方向聚焦于战略性新兴产业和未来产业，旨在形成创新驱动发展的新动能新优势。研究表明，我国政府引导基金的投资主要集中在国家战略性新兴产业和未来产业，尤其是聚焦于半导体、人工智能、人形机器人、新能源汽车、低空经济、新材料b体育官方下载入口、生物技术等关键产业，高度关注在硬科技领域具有较高成长潜力的早期和初创期企业。
关于基金投资重点产业及项目类型，国家及地方政府引导基金的相关政策通常会加以细化和明确。2025年1月国务院《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》明确指出，政府投资基金要聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节，吸引带动更多社会资本，支持现代化产业体系建设，加快培育发展新质生产力。
（四）政府引导基金的层级呈现下沉态势，其初衷是更精准地服务于地方经济发展。随着我国政府引导基金的发展，政府引导基金的层级不断下沉。最新数据显示，2024年，国家级、省级、地市级和县区级的政府引导基金数量占比分别为1.41%、24.83%、53.29%和20.47%。具体分析，国家级政府引导基金数量占比最低，但其规模占整体规模的比例为6.11%，单只基金平均规模最大。国家级政府引导基金主要由财政部以及央企出资设立，重点投资于国家重要行业、关键领域和重大专项任务。2024年新增省级政府引导基金数量为17只，较2023年同期上升21%；新增市级政府引导基金数量为30只，较2023年同期上升50%；新增县区级政府引导基金规模为8只，较2023年同期上升14%，但新增县区级政府引导基金规模为117亿元，较2023年同期出现26%的降幅。
从理论上说，县区级政府设立政府引导基金的初衷是其更为贴近地方产业发展的实际情况，能够更精准地服务于地方经济发展b体育官方下载入口。然而，根据我们多年来对地方政府引导基金的跟踪研究，发现受制于锦标赛与权力结构，县级政府对政府引导基金的投资运作存在过度干预问题，造成政府引导基金治理结构的失衡，导致政府引导基金管理的逆市场化，影响地方创新产业的健康发展。
（一）地方政府面临挑战。其一，部分地区未能充分考虑本地的产业发展需求、资源禀赋、经济结构等实际情况，对政府引导基金产业投向的安排过于分散，无法集中投入当地产业发展最重要、最急迫的领域，难以形成有效的政策合力，削弱了政府引导基金对区域发展的推动作用。
其二，政府引导基金在投资方向和管理模式上普遍存在同质化现象，差异化与特色化战略方面明显存在不足。由于未能深入剖析本地产业结构及创新创业企业的实际需求，政府引导基金的投资往往扎堆于热门领域，忽视了各地独有的产业特色和发展潜能。这种盲目跟风、缺乏精准定位的政府引导基金投资方式，不仅削弱了政府引导基金在助推地方产业升级中的效能，也制约了其在促进区域经济特色化发展方面的潜力，难以形成鲜明的产业竞争优势。
其三，地方政府设立政府引导基金的目的在于促使社会资本精准流向区域产业发展和经济增长的核心领域，以此解决市场失灵问题，为创新和产业升级提供坚实支撑，推动区域经济迈向高质量、可持续发展之路。然而，现实情况是部分地区因产业链不完整及配套基础设施欠缺，被投资企业生产经营面临困难，不仅影响了企业正常发展，也削弱了政府引导基金的社会经济效果。此外，经济欠发达地区因受限于人才短缺、科技滞后、金融抑制等瓶颈，政府引导基金投资时会面临项目资源匮乏的严峻挑战。
（二）基金管理人面临挑战。其一，基金管理人与政府之间的管理协同问题。政府引导基金的投资运作必须注重市场化，但同时也要确保其政策性目标的顺利达成，利用政府投资所形成的信号去吸引和撬动社会资本投资政府重点支持的产业。无疑，这对作为政府引导基金管理人的风险投资机构提出了挑战，基金管理人需要妥善处理好政策性与市场化的关系，要在两者之间找到一个平衡点，能够以此厘清政府和基金管理人之间的责权边界，统筹好有效市场与有为政府的关系。
其二，基金管理人多层次的委托代理问题。一是基金管理人与政府资本、社会资本之间的委托代理问题。基金管理人存在利己机会主义倾向，其投资决策将产生道德风险，比如基金管理人的关联投资、内幕交易会同时侵害政府资本和社会资本的利益。二是基金管理人与被投资企业之间的委托代理问题。由于创业环境的不确定性、创业团队实力的有限性，以及处于创业阶段的高科技小微企业经营的高风险性，都会使得基金管理人无法准确地评估目标企业的经营状况和未来的发展潜力，造成基金管理人在进行企业估值时面临较大困难，可能造成逆向选择问题；而被投资企业可能会使用盈余管理、粉饰报表、财务舞弊等手段损害基金的利益，存在严重的道德风险。三是被投资企业管理者与企业股东之间的委托代理问题。企业管理层存在追求个人短期利益的倾向，可能做出一些符合自身利益但损害企业股东利益的行为，比如恶性替代、消费公司资源、减少研发等，而信息的不对称性却会导致股东监督成本高但效果有限的结果。
（三）社会资本面临挑战。其一，社会资本与政府资本在投资目标上的不一致性问题。政府资本通常更注重长期的、宏观的社会效益，其投资目标并不局限于短期的财务回报。因此，在投资项目的选择上，政府资本倾向于投早、投小、投长期、投硬科技，以推动科技创新、促进产业升级。相对而言，社会资本更倾向于追求阶段性的高收益，尤为看重在较短时间内获得较高的投资回报，这使得其在投资项目的选择上表现出急功近利的倾向。由于政府资本追求的社会效益与社会资本追求的经济效益在属性上存在差异，这种差异会造成双方在合作过程中目标的非一致性问题。
其二，社会资本对政府引导基金所投资产业的实际经济效果抱有疑虑。政府引导基金通常基于长远的政策目标，致力于推动战略性新兴产业和未来产业的发展，进而实现产业结构的优化升级。然而，这些产业往往处于发展早期，伴随着较高的技术风险和市场风险，其未来的发展方向和盈利能力尚未得到充分验证，因此存在较大的不确定性。这种不确定性会使得社会资本在参与政府引导基金时信心不足，对政府引导基金所投资的这些创新产业能否形成竞争优势存疑，担心自己的投资可能无法实现预期的经济收益，甚至面临资金损失的风险。
（一）推动政府引导基金与产业联动发展，优化营商环境，完善基金管理人遴选体系。一是地方政府要从国家发展战略与区域经济规划出发，综合考虑地方财力、产业资源和经济基础等情况，结合地方产业优势制定差异化的政府引导基金发展战略，找准本地政府引导基金产业投资的定位，确保政府引导基金和区域产业发展规划相互协调，合理统筹政府引导基金布局，推动政府引导基金向专业化、特色化方向发展，杜绝资源浪费和项目重叠，防止同质化竞争，避免对社会资本产生挤出效应，更好地发挥政府引导基金的制度、资金和技术优势；二是地方政府要加强高层次人才引进，加强自主知识产权保护，构建更具竞争力和吸引力的营商环境，优化创新生态，不断激发创新投资的活力和动力，将产业优势转化为资本引力，利用资本的力量加速产业的成长和升级；三是政府要建立健全政府引导基金管理人遴选体系，优选管理运营规范、风控机制健全、资金实力充足、业绩突出、项目储备丰富，且能够深刻理解和把握当地产业政策、产业特点、发展环境的私募股权投资基金管理人等风险投资机构担任基金管理人，增强社会资本对基金管理人投资运作能力的信心，实现对社会资本的有效引导，切实增强政府引导基金在区域经济发展中的引领和带动作用。
（二）加强基金管理人责任机制，完善基金信息披露制度，优化被投资企业治理机制。一是要从私募股权投资基金管理的市场化要求出发，构建权责一致、激励约束兼容的基金管理人责任机制，增强基金持有人的风险投资思维与投资风险意识，建立适当的投资失败容错免责机制；二是完善基金信息披露制度，建立定向、严格的信息披露机制，要及时、充分、全面地披露政府引导基金运作情况，并且要求被投资企业定期且准确地披露其管理运营、技术创新、财务状况、经营绩效等信息；三是基金管理人要向被投资企业派驻董事、监事和财务总监，协调好政府资本与企业其他股东之间的关系，优化被投资企业的治理机制，在加强对被投资企业的合理、合法与合规监管，指导被投资企业建立健全内控制度的同时，参与被投资企业的经营管理决策，提供技术开发、人才引进和市场拓展等价值增值服务，最终通过帮助被投资企业做大做强来实现设立政府引导基金的政策性目标和市场化目的。
（三）提升社会资本的战略认知，秉持耐心资本思维，推动经济高质量、可持续发展。一是社会资本要加强对国家产业政策与区域经济规划以及产业发展规律的认知，在追求经济效益的同时，能够顺应时代之变，融入发展大局，注重国家战略导向和创新产业未来发展前景，树立战略成长价值投资理念，将社会效益纳入投资决策的战略考量之中；二是社会资本要从私募股权投资基金投资的规律及风险分布特征出发，秉持耐心资本思维，确定长期投资风格，从追求短期收益转变为注重长期稳定回报，从单纯的财务投资转变为战略投资，进而立足全生命周期投资视角，能够长期为创新创业企业的技术突破和市场拓展提供稳定、持续的资金支持，以此在更高的层次上形成共赢机制，推进经济的可持续高质量发展。
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