b体育官方下载入口两收两放2025年的投融资政策基调解析新年伊始，企业又开始进入了忙忙碌碌的市场开拓阶段，经历了平淡又有些茫然的2024年，城建领域的投资企业正在积极探索未来的方向，对投融资市场体制的发展既有期待，又心怀忐忑，未来的制度到底会如何演化，对市场又有何种影响，透视
国家发改委办公厅2024 年 12 月发布的《关于进一步做好政府和社会资本合作新机制项目规范实施工作的通知》，明确要求“市场化程度高的商业项目和产业项目，以及没有经营收入的公益项目，不得采用特许经营模式。路侧停车服务、垃圾清运服务等不涉及固定资产投资项目的经营权或收费权转让等，不得采取特许经营模式。”并且提出“不应强制规定特定领域和范围必须采用特许经营模式”。
与此对应的，新年伊始，国家能源局关于印发《分布式光伏发电开发建设管理办法》的通知，也提出“各地不得以特许权经营方式控制屋顶等分布式光伏发电开发资源，不得限制各类符合条件的投资主体平等参与分布式光伏发电开发建设，不得将强制配套产业或者投资、违规收取项目保证金等作为项目开发建设的门槛。”
我们在这里暂不进一步推演分析这些政策背后的投融资体制演化的影响，单就这几项具体的规定而言，可以明显的看到，特许经营模式在投融资领域的应用范围必然进一步收窄，从2024年的市场数据来看，受到这些政策影响的项目数量，在20%~30%左右，投资规模预计在5%~10%左右，可以预期，特许经营作为最受到地方政府和投资企业认可的合规投资途径，在25年必然会有进一步的收窄。
另外一个“收”的信号，是国务院办公厅《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》发布，提出了针对政府投资基金的一系列规范措施，并提出“严控县级政府新设基金管理人。”“同一政府原则上不在同一行业或领域重复设立政府投资基金”“落实建设全国统一大市场部署要求，不以招商引资为目的设立政府投资基金”等。
从“两收”政策导向来看，中国城市建设市场化投资领域的逻辑正在发生深刻转变。一方面，特许经营模式的应用边界被系统性重构，政策通过“负面清单”机制将市场化商业项目、无收益公益项目及轻资产运营类项目排除在外，彻底斩断了地方政府通过经营权包装实现隐性融资的路径。以分布式光伏领域为例，禁止以特许权垄断资源开发，打破了“资源换投资”的传统套路，促进市场公平竞争，推动特许经营回归民生相关、长期运营的领域。
另一方面，国务院办公厅《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》要求严控县级基金设立、避免同质化投资、剥离招商引资职能。此举不仅抑制地方政府通过基金进行表外融资的冲动，更推动财政资金从“广撒网”转向聚焦战略性领域，这种收缩不仅是量的调控，更是对政府投资行为底层逻辑的重构——从规模驱动转向效能优先b体育(中国)官方网站。
双管齐下的政策收紧，标志以往通过政策套利、概念包装实现融资扩张的操作空间被大幅压缩，市场参与方必须重新校准价值坐标。
所谓两放，一是推动进一步完善投融资体制，鼓励社会资本进入城市更新领域；一是进一步优化专项债发行机制。
1月3日，国务院常务会议提出“要加强用地、资金等要素保障，盘活利用存量低效用地，统筹用好财政、金融资源，完善市场化融资模式，吸引社会资本参与城市更新”。
城市更新是未来城市发展的主题方向，要让社会资本能够更好的参与城市更新，需要让项目能够形成投、改、建、运、退一体化的闭环，由于城市更新主要在国有用地上开展，涉及与原有业主的协调、用地功能的变更等等，要让城市更新的路径更加通畅，需要在土地流转、规划调整、产权分割等方面做出灵活的政策设计，才能让社会资本有更顺畅的参与途径。
由于各地方城市更新的侧重会有所不同，因此，政策的出台也较难依赖中央层面做出统一的政策调整，更可能的路径是各地方根据自身的情况，根据中央部门的指导性意见，出台地方性的试点政策，在实施顺利的前提下，逐渐由中央部委汇集各地方的成功经验，逐步形成推广直至上升为统一政策。
除了土地、规划、建设方面的政策，金融工具的创新也至关重要，城市更新的市场化投资，非常依赖运营收益的实现，经营周期通常比较长，也需要在传统的银行产品基础上，有更多的长周期、净值型的金融工具支持长期运营型的城市更新项目。
预计25年b体育(中国)官方网站，在已经形成一定城市更新政策体系的大城市如北京、上海、深圳、成都等带动下，针对城市更新项目的卡点，会有更多的创新和优化政策出台，值得社会资本重点关注。
另外一个“放”的方面，是国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，提出“实行专项债券投向领域“负面清单” 管理”，“扩大专项债券用作项目资本金范围”，并选择了一些经济相对发达的省份，试点“下放专项债券项目审核权限，支持经济大省发挥挑大梁作用，提高专项债发行进度，加快专项债券资金使用和项目建设进度”。
专项债等政府债券，经过近十年的发行，已经形成了相对成熟的发行体系，并成为了地方基建的主要资金来源，25年，随着债券发行权限的进一步下放和使用范围的扩大，债券仍将是城市建设的核心融资手段。
从“两放”政策布局来看，中国城市建设的投融资体系正在经历“破立并举”的深层变革。一方面，城市更新领域的政策松绑与机制创新，标志着中央对市场化逻辑的重新校准。通过土地流转弹性化、规划调整动态化等制度改革，政策直击“社会资本进不来、项目闭环难形成”的痛点。例如，允许存量用地功能混合开发、产权分割流转等突破性试点，实质上重构了城市更新的价值生成机制——将原先因土地权属僵化而锁死的资产流动性释放出来，使社会资本能够依托真实运营收益构建可持续的投资模型。
这种“以政策解绑换市场活力”的策略，本质上是对前面提到的特许经营政策进行收窄的同时，在市场化一端鼓励真正的投融资创新：与其强行嵌套合规框架，不如通过打通土地、规划、退出等关键环节的堵点，让市场化投资回归“现金流闭环”的本源逻辑。预计2025年头部城市的政策工具箱将加速迭代，围绕产权证券化、收益权质押等金融工具的创新可能成为破局关键。
另一方面，专项债管理机制的优化释放出“阳光融资”结构化升级的信号。将审核权限向经济大省下放、扩大资本金适用范围等举措，本质是通过“精准放权”重塑央地博弈格局——既保持对债务风险的底线管控，又赋予地方更灵活的资金调配能力。这种“开前门、堵后门”的政策基调，在基建融资领域实现了“效率与安全”的再平衡：通过负面清单管理明确政府投资边界，通过权限下放激发重点区域乘数效应。值得注意的是，专项债与城市更新的政策共振已现端倪，部分试点省份开始探索将专项债资金作为城市更新项目启动杠杆，吸引社会资本参与后期运营，这种“财政资金引燃、市场资本续力”的协同模式或成新常态。
前面提到的两收与两放，给今年的投融资体制机制演化立下了基调，后续我们相信还会有更多的“收”与“放”的政策不断出台，要在未来的城建市场中找到立足点，我们需要辩证的认识“收”与“放”释放出来的政策趋势信号。
“收”与“放”的辩证统一，实则指向新型城镇化投融资体系的重构逻辑：政府的归政府，市场的归市场。在基础设施领域，通过专项债扩容、审核放权筑牢政府投资的“阳光化”底盘；在经营性领域，则以城市更新为试验田，用制度创新释放市场主体的原生动力，鼓励灵活的、真正市场化的投融资模式创新；特许经营则回归既有长期运营属性并且与民生密切相关的领域，不允许将其作为一顶政策合规的大帽子随意套用b体育(中国)官方网站。
这种分化演进背后，是中央政策对政企合作关系的重新定义——政府不再扮演“隐形兜底者”，而是转型为规则制定者和生态维护者。企业需在细分领域构建可持续现金流能力，而非依赖政策套利。地方政府则需在土地流转路径、风险共担机制等深水区突破，方能建立长效市场化投融资体系。返回搜狐，查看更多
