b体育官方下载入口浅析新形势下政府投融资面临的挑战和应对措施当前错综复杂的局势，让人不由自主地想起了乌卡时代，充满了易变性、不确定性、复杂性与模糊性。新形势下，土地财政日渐式微，新旧动能转换尚在探索中；消费不足导致内循环不及预期；而国际形势又给外循环蒙上了一层阴影。
本文从当前国内经济运行现状展开，结合《2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计报告》和《国家发展改革委关于进一步抓好抓实促进民间投资工作努力调动民间投资积极性的通知》（发改投资〔2023〕1004号）精神，关注到地方政府的发展需求，在严控新增地方债务和求高质量发展并存的情况下，试图抛砖引玉回答几个问题，一是新形势下，变了什么？二是挑战是什么？三是怎么有效应对挑战，化挑战为机遇？
对目前的经济情况，无论是官方还是学者都基本认为：国内经济正逐步从疫情的影响中走出，经济增长比预期有所改善，市场需求正在逐渐复苏，经济发展出现了良好的势头，经济运行基本稳定。7月17日，在国新办举行的新闻发布会上，国家统计局新闻发言人、国民经济综合统计司司长付凌晖表示，上半年我国国内生产总值593034亿元，按不变价格计算，同比增长5.5%，比一季度加快1.0个百分点。从全年看，尽管面临压力和挑战，但是随着就业改善、居民收入增加、内需拉动逐步增强b体育官方下载入口、供给结构优化调整、新动能成长壮大，经济将稳步恢复，发展质量将继续提升。因此，我国完全有信心、有条件也有能力完成全年经济社会发展预期目标任务。从同比和环比来看，经济运行还呈现出以下几个特征：
1.整体放缓。国家统计局数据显示，1月-6月全国固定资产投资同比增长3.8%，比1月-5月（4%）回落0.2个百分点。当前来看，中国经济的复苏依旧较弱。二季度经济实现6.3%的增长，主要建立在去年同期较低基数的基础上。但从环比来看，其实经济增长在进入二季度之后呈现出了环比放缓态势。当前，拉动经济增长的“三驾马车”，均出现动力不足的问题。
2.投资放缓。过去城镇化的三十年，也是高速、大手笔投资的三十年。政府投资与我国经济发展阶段息息相关，当前我国经济已经由高速增长阶段进入高质量发展阶段，经济增长中枢下降，包括基础设施在内的投资增长中枢整体下移。而今，随着城镇化的进程的加快已到末期，基础设施投资增速下降也是必然的规律。
3.地方债务。土地财政下滑严重，一般公共预算开支却没有明显缩减，中西部多个地市只有依靠中央转移支付才能维持正常运转。防范化解地方政府债务风险管理致使地方政府投资资金来源更加有限，公园绿地、市政道路等依靠政府直接投资的基础设施项目增速下降最为明显。
4.货币刺激作用不明显。根据费雪公式MV=PT，尽管货币供应（M）放量，但产出（T）、物价指数（P）等反应较为平淡，同时房地产、等大类资产价格没有明显提升甚至还在下跌，那影响因素只有货币流通速度V了。当前大量货币沉淀于居民与企业存款账户，投资与消费减速，导致货币流通速度下降。这些都表明居民部门的储蓄存款没有向企业部门存款顺畅转化，同时企业之间由固定资产投资主导的货币循环也有所放缓。
现阶段，我国生产函数正在发生变化，经济发展的要素条件、组合方式、配置效率已经发生改变，发展环境面临的硬约束明显增多，资源环境的约束越来越接近上限，碳达峰碳中和成为我国中长期发展的重要框架，发展与保护的矛盾不断上演，高质量发展和科技创新成为多重约束下求最优解的过程。进入新发展阶段，传统的政府投融资领域在各种约束条件下，面临着新的困难挑战和机遇。
1.地方政府投融资资金来源渠道不稳定。长期以来，我国地方政府本级一般公共预算收入基本上都用在了“吃饭”上，建设资金主要来源于以土地出让收益为主的基金预算收入、政府债券收入、还有通过地方政府融资平台融到的资金。新形势下，这几方面收入来源都具有很大的不确定性，首先地方财政的收支不平衡矛盾、事权不对等矛盾一直没有得到很好解决，外加近年降税减费和土地市场不景气导致财政收入锐减，向上完全靠转移支付维持基本运转b体育官方下载入口，向下难以留出更多的建设资金，政府债券融资和政府融资平台受制于过重的债务负担也很难满足建设资金需求，从财政收支看，紧财政是新常态，多元化融资则是新方向。因此，从长远讲，相对稳定的地方政府投融资渠道还需要完善。
2.专项债项目的效益不高，风险较大。从近年情况看，PPP和专项债规模一直是此消彼长，在PPP放缓后，专项债接替PPP成为地方政府建设的顶梁柱，经济稳定运行的压舱石。专项债项目对地方经济社会各项事业高质量发展、生态环境改善等具有重要的意义。6月26日审计署对作的《2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计报告》提到专项债券管理存在一些问题——20个地区通过虚报项目收入、低估成本等将项目“包装”成收益与融资规模平衡，借此发行专项债券198.21亿元；5个地区将50.03亿元违规投向景观工程、商业性项目等禁止类领域；47个地区违规挪用157.98亿元；5个地区虚报33个专项债券项目支出进度，至2022年底有60.27亿元结存未用……大量经虚假夸大包装的“低成本、高收入，偿还能力强”的项目，直接造成专项债资金使用低效和项目回报效益低下，进而引发债务偿还风险。
3.地方政府债务风险是地方政府投融资发展的障碍。据统计，从2015年至2021年，全国省级地方政府债务余额从14.76万亿元增长到30.47万亿元。面对如此大规模的债务，对于财力本来就“捉襟见肘”的地方政府，建设资金从何而来？今年以来，债务红线%）地方财政局最忙的工作是就是债务化解，以求通过时间赢得地方发展空间。近期b体育官方下载入口，甘肃省提到将稳步推进地方政府隐性债务和法定债务合并监管；湖南省提到将优化债务期限结构，降低利息负担，持续开展隐性债务“清零”、风险等级“创绿”试点；安徽淮北提到积极做好专项债项目申报工作，严控新开工项目，非必建项目缓建停建，决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子；贵州铜仁提到，坚持遏增量、化存量、强监管、严追责，有力有效推进债务化解，做到债务风险缓释可控等等。
按照《政府投资条例》（国务院令第712号）要求，现阶段政府投资应当主要聚焦市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、社会管理、等公共领域，且以非经营性项目为主；实施确有必要建设但投资回报机制不健全、投资回报水平较低、难以吸引社会投资者参与的经营性项目或准经营性项目，审慎投资市场机制较为健全、投资回报水平较合理且社会投资者特别是民间资本愿意投资参与的经营性项目。避免做大而全的政府，处理好市场与政府关系，既要使市场在资源配置中起决定性作用，发挥市场机制、市场主体和资本的力量，又要更好发挥政府作用，强化宏观政策调节，支持和引导资本规范有序发展。
在有效约束地方政府投资范围的同时，为防范市、县级政府投资能力和财政承受能力超载，从源头上防范地方财政风险，使市、县财政投资规模与经济发展阶段和综合财政相匹配，建议加强前期项目必要性、可行性研究论证工作，严格管控“面子”工程，切实保障民生工程，对超过一定规模的项目，提请上一级投资管理部门审批，杜绝防范类似贵州独山县“天下第一楼”的负面典型出现。
传统政府投资模式下，城市建设仅依赖于行政的推动和公共财政投入，不仅时间长、见效慢，且易给本级财政带来较大负担，成为阻碍城市发展的“心病”。政府有关部门应积极转变思想，充分考虑投入产出比，综合运用多种投融资手段，树立经营城市理念，把市场经济意识和经营城市意识渗透到城市建设政府决策实施的所有行为中，以经营的思想规划城市，以经营的手段建设城市，以经营的方式管理城市，确保城市基础设施建设有投入、有产出、有投资、有收益，进入良性循环的状态，使城市经济、社会、环境的协调发展和综合效益最大化。比如目前的生态环境综合治理EOD项目、城市停车场特许经营权拍卖、城市供排水一体化项目、政府存量资产盘活等，都是城市经营的初级表现。而更高级的城市经营还应紧紧围绕城市资产（有形和无形），结合当地自然禀赋、产业优势，整合上下游产业链，深耕运营的各个环节，通过科技创新和产城融合，使城市真正成为交易成本低、商务机会多、营商环境好、市场秩序佳的宜居宜业福地。
最新的《国家发展改革委关于进一步抓好抓实促进民间投资工作努力调动民间投资积极性的通知》（发改投资〔2023〕1004号）给民营企业家注入了强心剂。通知提到，要提振民营企业家投资信心，保障合法权益，要激发民间资本投资活力，鼓励和吸引更多民间资本参与国家重大工程、重点产业链供应链项目建设，为构建新发展格局、推动高质量发展作出更大贡献；各个地方要全面梳理国家重大工程和补短板项目、重点产业链供应链项目、完全使用者付费的特许经营项目三类项目清单，搭建统一的面向民间资本的项目推介平台，即“三清单一平台”。相信随着政策的陆续落实，民营企业参与重大项目的力度会越来越大。
受政策影响，PPP模式重启时间未知。但不管有没有PPP，政府的投资需求都不会减少，在经济整体放缓的大背景下，更需要投融资模式的创新去解决发展中的问题。坦率地讲，乌卡时代，那种靠复制粘贴就能“混日子”的时代一去不复返了：未知的远比传统经验要多，知识的迭代速度比想象的要快。这也给专业咨询机构提出了更高的能力要求——比会计更懂财务，比领导更懂政策，比律师更讲合规。
在传统PPP、特许经营融资的基础上，相关各方一方面应积极探索EOD、WOD（水资源类）、AOD（空气环保类）项目的模式创新，高质量地策划完全使用者付费项目；另一方面，还需要从制度、法律和税收等方面进行修改，从市场主体的需求和政策大方向两方面出发制定法律法规和税收政策来适应ABS、REITs的发展要求，进一步盘活存量资产，实现资本有序退出和再投入等等。
针对目前出现的EOD、WOD（水资源类）、AOD（空气环保类）等一些创新模式存在的汇报路径不清晰的问题，需要相关部门给出明确的意见。比如EOD项目中砂石资源自用后部分可在公共资源市场交易，所得款项要进入财政账户，不能直接支付给项目公司提供建设资金的制度性问题，各地可积极探索制定相关法律法规，允许环境修复类项目在严格管控的条件下，设立环境保护修复专项资金，通过一般公共预算列支，按年度或季度支付给项目公司，理顺政府支付的合规路径，规避相关隐形债的风险。
另一方面，针对PPP股权退出上市交易、存量资产有待高效盘活的困境，还需要从制度、法律和税收等方面进行修改，从市场主体的需求和政策大方向两方面出发制定法律法规和税收政策来适应ABS、REITs的发展要求，进一步盘活存量资产，实现资本有序退出和再投入等等。
面对错综复杂的国内国际发展环境，围绕稳增长、稳就业、防风险目标，政府投融资领域面临诸多挑战，最近推出的民营经济31条为民企参与政府投融资项目释放了积极信号，实施一揽子化债方案则排除下半年基建投融资发力的主要障碍。一系列“组合拳”出台，给复杂的发展环境注入了确定的因素，新一轮经济复苏有望加速，期待未来经济发展在预计政策效应持续释放之后，迎来回升。
本文作者杜彦峰，现就职于中国投资咨询有限责任公司。文章为作者独立观点，不代表中国投资咨询立场。
